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浅谈社会组织的监督管理
2017-08-22
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  一、社会组织的含义 

  社会组织是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造。它在国家与社会、政府与市场之间起中介联系作用,是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志,其成熟程度也是近代社会民主程度的衡量标准之一。根据我国民政部的规定,社会组织是自然人、法人或者其他组织,以非营利、独立性和自愿性为特征,为实现特定目标而建立的共同活动的社会群体。按照我国现行法律的规定,我国的社会组织包括社会团体、民办非企业和基金会三类。 

  二、松滋市社会组织的现状 

  改革开放以来,松滋市社会组织经历的从无到有、从盲目到自觉、从感性到理性的过程,获得的了长足发展,我市的社会组织参与和社会组织管理起步较晚,发展的数量总体偏少,发展空间有待扩大,截至20176月,在我市依法登记的社会组织总量达到220个,其中社团87家、社会服务机构133家。从目前的结构来看,社会组织的参与度不够明显,问题比较突出,特别是社会组织服务机构的财务管理相当混乱,营利情况相当严重。社会组织发展潜力比较大,由于我市的社会组织工作起步较晚,社会组织工作机制不健全,体制不顺,作用发挥不明显,内部治理不规范、公信力和凝聚力等方面的问题较突出,所以改善我市社会组织结构,发展壮大社会组织的潜力和优势还是非常大的。 

  以民间组织为基础 的公民社会系统不断发展壮大,这是最重要的社会结构变革,也是对政府高度一元化的社会管理模式的重大挑战。政府在转变职能的过程中不断放弃其在计划经济时代承担的社会职能,社会生活领域的自主性不断增强,使得相对独立的社会组织开始发育成长。另一方面国家对行政管理体制的改革,上至中央下至地方各级政府,几次较大规模地削减行政审批项目,行政审批制度的减量式改革,必然走向社会开放、自我行动,在其无力承担责任的一些社会事务领域,政府也不断退出,转而走向社会事务社会办。在当代社会发展和公共管理中,只有政府、市场和社会组织三类主体良性互动,发挥自身优势,合理分配公共管理职能,才能实现社会公共事务协调管理,促进社会和谐、可持续发展。尽可能调动社会组织的积极因素,让社会组织等社会主体真正履行润滑剂减压阀的独特功能,并有效发挥协调作用,协助政府实现对社会的良好治理。社会组织的发展及其社会服务职能的发挥,对于最大限度激发全社会创造活力、最大限度增加和谐因素。 

  社会组织是承接政府职能的载体。随着改革开放和社会主义市场经济体制的确立,我国政府已逐步从全能政府有限政府转变,经济领域的政府职能已逐步转变为经济调节和市场监管,社会领域同样也需要创新管理模式。大量社会性、公益性、事务性的社会管理工作,如果统统由政府来管,是管不了也管不好的,必须充分发挥社会各方面力量的协同、自治、自律、他律、互律作用。广大群众参与社会组织,更多地按照日常规范和法律力量进行自我管理,既有利于降低行政成本和管理代价,也能够有效激发社会活力、促进社会和谐稳定。201211月底,习近平、李克强等中央领导同志看望艾滋病患者、志愿者,与防治艾滋病社会组织代表座谈,高度评价防治艾滋病社会组织的积极作用。强调用社会的力量办好社会的事情,是推动社会体制改革、加强社会建设的必然要求,社会组织参与艾滋病防治更具有独特作用,防治艾滋病必须发挥社会组织的作用。要探索完善有效机制,在资金、技术等方面给社会组织以扶持,研究建立防艾基金,多元出资给予支持,要创新财政投入方式,更多地向社会购买服务,完善对公益性组织的税收减免政策。这将进一步调动和激发广大社会组织参与公益事业的积极性和社会责任感。 

  三、社会组织在社会管理中的作用有如下几方面 

  (一)在参与社会治理、提供社会服务方面发挥作用。党和政府通过积极鼓励社会组织从事社会公益事业和各种社会服务活动,形成了行政管理与社会自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的良性机制,解决了一系列社会问题。 

  (二)在沟通政府与社会、各社会阶层间的桥梁和纽带方面发挥作用。和谐社会需要有畅通多元的沟通渠道。各社会组织代表了各自成员的利益和要求,协助政府从事法律、法规和政策的制定,保证了法律、法规和政策的准确性与可行性,体现了社会公平和公正。政府充分利用这一沟通渠道,使社会的管理者和民众有更多、更广、更直接的交流,建立了社会组织之间的民主协商机制。 

  (三)在促进社会资源的有效配置和整合方面发挥作用。和谐社会需要有效的社会资源配置。社会组织作为政府和市场的中间地带,在配置社会资源,推动生产力水平的提高,推进国民经济持续快速健康发展方面都可发挥积极作用。政府应充分利用社会组织具有行业指导、自律、协调和监督的功能,来保证其在社会主义市场经济体制的建立和完善中,能够自主自觉地发挥作用,降低地方政府盲目干预经济活动所产生的不良后果。 

  (四)在作为社会公共服务产品提供者方面发挥作用。社会组织是社会公共服务产品的主要提供者之一,是对政府提供社会公共服务产品的重要补充。政府应充分利用社会组织通过从事社会公益事业和各种社会服务活动,帮助解决部分社会问题,尤其是一些边缘性的问题,如协助政府整合社区资源、解决社区群众的生活困难、关注弱势群体、扶贫助学等,使经济社会发展的成果能够惠及最广大的人民群众。 

  (五)在反映群众诉求、协调利益关系方面发挥作用。随着经济社会的不断发展,人民群众的利益诉求日益多样化,党和政府与群众之间需要有畅通的渠道进行沟通。社会组织充分吸纳不同方面的合理意见和建议,在国家与分散的社会成员之间形成一个中介力量,成为党和政府与社会成员之间的重要联系纽带,可以促进政府行政管理与基层群众自治的有效衔接。 

  四、社会组织管理工作中出现的问题及对策建议  

  从当前存在问题上看,一是社会组织发育尚不充分,社会组织特别是社区社会组织的数量仍然较少、规模较小,自身发展能力不强,社会影响力不大,经济状况不佳,资源动员能力不强,组织规模偏小,社会公信度还不高,缺乏发展的后劲。二是社会组织缺乏社会管理和服务经验,结构松散、组织分散且自发性、随意性强,地区间分布不平衡,相关法律法规体系不够完善,政府有关方面扶持政策不到位,政府购买服务不够踊跃等诸多问题。三是城乡社区自治发展不平衡,仍然有相当多的基层社区尚未形成有效的居民自治机制,社区社会组织参与社区事务管理和服务仍处在探索尝试的初期阶段。四是部门间对社会组织认识不一,说法不一,行动不一,致使社会组织的社会动员组织能力弱化,社会资源整合难度较大。五是社会组织工作人员总体素质不高,社会工作人才是专业技术人才的重要组成部分,是专业化的社会工作者。目前,我市的社会组织工作人员绝大部分是没有经过专业培训的人员,也不具备社会工作职业资格,从业人员在工作中也仅限于从事困难救助、矛盾调解等事务性工作,根本谈不上应用专业的社会工作知识和技能开展社会服务,从而直接影响社会组织的服务质量。 

  (一)相关法律法规不完善。目前,对社会组织的登记管理工作,依据的是国务院《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定,两个《条例》虽然侧重于登记管理工作,但是内容却不具体,不全面,两个《条例》中对于社会组织年度检查、财务管理、执法查处等事项没有具体要求,罚则也不健全,这就导致在社会组织管理过程中虽然有法可依,却又是有法难依,有些问题只能靠平时的工作经验和个人理解去解决。  

  (二)双重管理体制存在不少弊端。 当前,社会组织登记管理工作采取的是归口登记,双重管理的登记管理体制。即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。登记管理机关侧重于社会组织的注册登记,业务主管单位侧重于社会组织的日常业务指导,这也导致了在社会组织注册登记过程中重登记,轻管理的现象。每个社会组织注册登记时,要先找到业务主管单位,这对社会组织的发展相当不利,一方面,有些社会组织因为找不到业务主管单位而难以登记,另一方面,有的业务主管单位以监督指导的名义对社会组织进行直接的干预,将部分政府职能转移给社会组织,而当一些社会组织出现问题时,业务主管单位又放任不管,监管无法到位  

  (三)社会组织财务管理不规范。现在,我市社会组织执行的是《民间非营利组织会计制度》,但实际上很少有社会组织使用《民间非营利组织会计制度》,而且有相当一部分社会组织根本没有专职财务人员也没有建立财务账目。社会团体资金的使用原则是取之于会员,用之于会员,但是在实际过程中,并没有一个法律依据来界定,这就在一定程度上难以规范的使用资金。特别是社会服务机构没有正规的收费票据,导致白条满天飞。  

  (四)执法监督机制不健全。目前我市的社会组织处于发展的阶段,社会组织的自律性普遍较弱,而我国社会组织的相关法律还不够健全和完善,在执法过程中,特别是对社会组织的执法查处,可依照执行的内容太少,所以我市社会组织的执法监察工作也成为社会组织管理的一个难点。执法人员业务水平、执法不到位等等因素都制约着社会组织管理的执法监察工作,有些执法人员法律知识不健全,本身就难以做到公正执法。  

  (五)农村经济协会发挥作用不明显近几年来,我市大力倡导发展农村经济协会,各类农村经济协会数量也逐年增加,但是,很多农村经济协会只是挂空壳,制度不健全,机制不运转,发挥作用情况不明显。特别是农村专业经济合作社的成立,大大冲击了农村经济协会的发展,由于没有具体的政策和资金的扶持,很多乡镇农村经济协会现状是举步维艰,有的协会改掉牌子转为农村经济合作社。  

  五、建议 

  (一)完善管理体系一是完善社会组织监管体系,建立健全准入机制、激励机制、退出机制、社会监督机制,加强社会组织管理的规范化、制度化和法制化建设,形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。建立健全科学、规范、有效的管理体系,形成统一直接登记、部门协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制,为社会组织创造公平公正、充满活力的发展环境。完善社会组织治理结构,加强自身建设和规范管理,建立以完善章程为核心的社会组织内部管理制度,健全决策、执行、监督机制,建设法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范的社会组织。二是完善行业自律体系,推进行政执法和行业自律相结合,健全自律管理制度,推动行业诚信建设,建立健全行业协会、商会的自律性管理机制,切实发挥在企业与政府间的桥梁与纽带的作用。 

  (二)加强监管力度一是按照政社分开、分类管理、健全自律机制的原则,加强和改进社会组织登记管理工作,登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门加强沟通、密切配合,简化和规范管理内容和方式,二是提高监管效力,建设社会组织监管和管理信息平台,建立对社会组织的信息报告和公告制度,研究促进社会组织发展和加强社会组织监管的制度性规范。建立社会组织评估制度,制定评估标准和办法,提高社会监督程度。  

  (三)加大扶持力度。对于社会组织的培育发展,不能停留在口头上,要有具体的扶持政策和扶持资金,建立社会组织孵化基地,特别是对于农村经济协会要确保有发展前途的社会组织绝不能夭折。在规范管理上,登记管理机关要加大对社会组织的各项制度及运作上的监管力度,确保组建一个,规范一个。探索建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制,建设社会组织服务平台,加强专业人才引进和培训,加快推进政府向社会组织购买公共服务,扩大对公益性捐赠、非盈利性社会组织减免税等税收优惠政策范围。要着力解决社区社会组织的法人地位、人员待遇、活动经费、场所保障等最直接和最现实的困难和问题;政府要在资金上提供支持,通过完善税收优惠政策、推进政府购买服务、建立发展专项基金、奖励优秀组织等形式为基层社会组织解决资金上的困难。      

  (四)加执法监察。民政部门对于社会组织的监管本身缺乏必要的执法权力,没有公安、工商等权利机关的威慑力。这就要加大社会组织登记管理机关的执法权利,确保民政部门有相应的检查权和处罚权。 

  作为民政部门对于社会组织监管工作主要采取以下6种方式进行监管一是实施年度检查,登记管理机关依法对社会组织实施年度检查,并逐步推行网上年检;二是加强等级评估,完善分类评估指标体系,建立健全第三方社会评估机制;三是实行信息公开,建立统一的社会组织信息披露平台;四是建立重大事项报告制度;五是规范组织行为;六是加强信用体系建设,制定社会组织信用建设办法,完善社会组织信用信息记录、共享和使用管理制度。同时,推行社会组织信用承诺,建设社会组织法人信息库,建立社会组织及负责人信用记录制度,开展社会组织信用等级评价,建立黑名单制度和失信惩戒制度。(松滋市民政局 刘育  覃军汉 ) 

    

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